Důchodová reforma – s čím začít

  • Zveřejněno: 15.03.2023
  • Autor: Jaroslav Ungerman
Ekonom Jaroslav Ungerman píše o tom, jakými kroky by se mělo začít, aby důchodová reforma nebyla ukvapená a respektovala smysl důchodů.

Debat na téma důchodové reformy se vyrojilo bezpočet, především pak velmi konkrétních návrhů. To, co mě nejvíce zaráží, je především forma těchto návrhů a vůbec nejvíce spěch, ve kterém se ona reforma má udělat. Není ani divu, že vláda tak spěchá, protože se svojí pohodlnou parlamentní většinou si může odhlasovat v podstatě cokoli a nemusí brát ohled na nikoho a už vůbec ji nemusí zajímat nějaké jiné návrhy přicházející z opozice, což se také děje.

Právě spěch, s nímž se vláda snaží protlačit své návrhy, je velmi podezřelý. Jak nás učí životní zkušenost, pak právě v takovém spěchu se nejčastěji rodí nepromyšlená řešení, jejichž důsledky jsou pak obtížně řešitelné, nebo takové, za nimiž se skrývá nějaký parciální zájem nějaké skupiny, např. firem, podnikatelů apod.

K takovému spěchu není důvod a už vůbec není důvod projednávat příslušné zákony v režimu legislativní nouze. Penzijní systém se nezhroutí ani v tomto roce ani za dalších deset let. To se stane jen v optice těch, kteří si touto reformou vytvářejí prostor s největší pravděpodobností pro další soukromé byznysy na poli důchodového pojištění.

Důchody jako dar, nebo je to pojištění?

Úplně na úvod by bylo dobré v obecné rovině připomenout ještě jeden moment. Často se přitom totiž setkáváme s tím, že se důchody pokládají za jakýsi „dar“, či příspěvek od státu.

Ale tak to přece není. Důchodový fond je přece tvořen příspěvky těch, kdo platí sociální pojištění ve výši, kterou stanoví příslušný zákon. A lidé tyto příspěvky platí s tím, že někdy v budoucnu budou moci tyto své prostředky, které tam vložili, čerpat. Politici přece nemají carte blanche, aby si s těmito důchody dělali, co se jim zlíbí.

Stát zde má pouze úlohu toho, kdo stanovuje pravidla a má dohlížet na to, jak se tato pravidla dodržují a jak efektivně se tyto prostředky spravují. V důchodech si lidé berou to, co do důchodového fondu vložili v minulosti.

Ještě jeden moment. Mluvíme zde přece o důchodovém či sociálním pojištění, aniž bychom si uvědomovali, co pojem pojištění znamená. V pojištění je to přece tak, že se pojišťujeme pro případ, že nastane nějaká pojistná událost. V případě důchodů je pojistnou událostí odchod do důchodu.

A v každém pojištění je to tak, že ono plnění z pojištění, vždycky závisí na tom, kolik (resp. v jaké výši) si na pojištění platíme. Naše odškodnění, resp. pojistná událost – v tomto případě odchod do důchodu – pak závisí na výši pojistného, které platíme.

Na to se často rádo zapomíná. Přitom, když vám shoří dům a vy ho nemáte pojištěn, pak vám ho žádná pojišťovna nezaplatí. Když se něco podobného děje v sociálním pojištění, kdy někdo si pojištění neplatí, nebo jen velmi málo, pak se velice diví tomu, že dostane jen základní důchod, když odchází do důchodu a považuje se to velmi nespravedlivé. Ono to možná pramení i z toho, že, jak jsme si možná všimli, že při velkých přírodních katastrofách, se nejednou ukáže, že lidé si své domy nepojišťují a nakonec se na ně ti ostatní složí a nějakou střechu nad hlavou jim obstarají. Tak že ono spoléhání na ostatní i v důchodech nebude tak vzácné.

Je také bohužel snahou některých politiků prosazovat (pokud možno) co nejvyšší základní důchod, který není závislý na výši placeného pojištění. Pravděpodobně jsou pod tlakem od těch, co neplatili pojištění, kteří si pak chodí stěžovat, jak je to špatné, protože mají nízké důchody.

Vyplácet základní důchod je projev solidarity. A dnes se mnozí politici snaží tuto solidaritu prosazovat. A naopak pracují na tom, co nejvíce odstranit onu – nazývejme to ekvivalencí v důchodech, kdy výše starobního důchodu odráží velikost příspěvku do sociálního pojištění.

To je snaha vrátit se zpět k systému důchodového zabezpečení. Ten jsme tu měli před listopadem, kdy každý pracující dostával nějaký důchod a moc se na velikost jeho plateb do systému sociálního zabezpečení nehledělo. Platila se jen jedna daň a z té se hradilo vše.

Jen bych dodal, že právě takový systém všeobecného sociálního zabezpečení byl velkým kladem proti předchozí době (v podstatě předválečné), kdy nějaký všeobecný důchod vůbec nebyl samozřejmostí a mnozí na něj ani neměli nárok.

A snad ještě maličkost – v roce 1990 byl průměrný starobní důchod 1763 Kč, průměrná hrubá mzda byla 3286 Kč a tedy důchod byl 53 % průměrné hrubé mzdy. To jen na vysvětlenou těm, kteří mají problém s růstem podílu důchodu na průměrné mzdě, který je dnes dočasně (a to je třeba zdůraznit) zhruba 45 %.

Tento dojem, že jde o nějaký státní dar, patrně vzniká tím, že sociální pojištění je příjmem státního rozpočtu, vytvořené prostředky spravuje stát a ze státního rozpočtu jsou vypláceny. Právě tato skutečnost pak vede k tomu, že důchody a politika jejich tvorby a použití se bohužel často stávají „hračkou“ pro politiky. Ať už ve smyslu toho, že straší občany tím, že v budoucnu tzv. „nebude na důchody“, nebo zasahují do tvorby sazeb sociálního pojištění, anebo do vyplácení důchodů vnášejí své politické preference formou nejrůznějších „doplňkových“ výdajů. Tak si na úkor sociálního pojištění – a především všech jeho účastníků – získávají hlasy voličů. Není to nic nového, jak známo z cizího krev neteče.

Proto by úplně prvním krokem důchodové reformy mělo být to, že se řádně popíší hlavní finanční toky od přispěvatelů do důchodového fondu. Klasická analýza, z níž bude zřejmá statistika, kolik platí lidé pracující jako zaměstnanci, kolik platí OSVČ zejména podle typu jejich profese, případně lidé v souběhu OSVČ a zaměstnání a svobodná povolání atd. a také, kolik z toho systému inkasují. Ono by se totiž brzy ukázalo, jak velká je solidarita mezi jednotlivými profesními skupinami osob.

Bohužel se zdá, že všichni, kteří tak rádi zasahují do toho, jaké mají být důchody, rozhodují jen podle svých dojmů nebo – a ještě lépe – podle své politické příslušnosti. Kdyby se např. podívali do statistik, pak by museli vidět, že nejnižší důchody mají bezdětné ženy – o tisíc korun měsíčně méně než ženy s jedním či dvěma dětmi.

To nám ovšem nebrání v tom, abychom zaváděli „lidovecké výchovné“, protože prý ženy s dětmi mají nízké důchody. Ale jednu statistiku si navrhovatelé asi dobře uvědomují – důchodkyň, které neměly děti, je 200 tisíc, ale těch, co měly děti, kolem 1,2 mil – a to je nějakých voličů…

Podobných absurdních rozhodnutí bychom jistě našli více.

Skončím jen s tím, že nechuť ke statistice, nechuť k číslům, faktům a v konečném důsledku snaha překrucovat fakta, je bohužel pro současné úvahy o reformě důchodů příliš očividná a typická.

Vytvoření samostatného důchodového účtu

Jsem přesvědčen, že prvním krokem reformy důchodů musí být oddělení sociálního pojištění od státního rozpočtu do samostatného důchodového fondu. Proč by měly být tyto peníze, které navíc „nepatří státu“, ale těm, kdo tento fond vytvořili svými příspěvky, součástí státního rozpočtu. Chápu, že to tak v minulosti bylo a z řady důvodů to i politikům vyhovovalo, tak proč to měnit.

Jaký je ekonomický důvod k tomu, aby tento důchodový systém byl součástí (resp. podřízen) státnímu rozpočtu? Je řada fondů, které mají vlastní příjmy a dostávají dotace ze státního rozpočtu a jsou mimo systém státního rozpočtu. Nakonec systém veřejného zdravotního pojištění je v podobném postavení – také je mimo systém státního rozpočtu a pouze svým výsledkem hospodaření vchází do hospodaření veřejných rozpočtů.

Náměty na reformu systému důchodového pojištění vůbec nepočítají, že by měl být vytvořen samostatný důchodový účet oddělený od státního rozpočtu. Tato myšlenka se vlastně poprvé objevila ve vládním prohlášení koaliční vlády vedené A. Babišem v roce 2018.

Tento úkol byl formulován v preambuli vládního prohlášení velmi pregnantně – „Podstatou (důchodové reformy) bude oddělení důchodového účtu od státního rozpočtu a stanovení jasných finančních vztahů mezi tímto účtem a státním rozpočtem, případně dalšími zdroji příjmů pro tento účet. Veřejnost bude vědět, kam její sociální odvody směřují a jak jsou využity.“

Ovšem „Komise pro spravedlivé důchody“, která následně vznikla pod vedením Ministerstva práce a sociálních věcí, a měla za úkol zabývat se reformou důchodů, tuto myšlenku vůbec neakceptovala a ani se nepokusila nastínit možné předpoklady pro její naplnění. Nebyly současně ani uvedeny důvody, proč tento námět komise odmítá. Ale jak se zdá, šlo o záměr vydat se v této tzv. reformě k populistickým návrhům. Proto byl tento záměr nakonec naprosto opomenut a činnost Komise se zaměřila zcela jiným směrem. Možná to bylo proto, že by to nebylo spravedlivé, anebo šlo o PR akci.

Práci oné komise ani nemá hlubší smysl hodnotit. Bylo by přece normální, aby jakékoli práce na reformě důchodů začínaly právě tím, že se přesně definují finanční toky v systému důchodového pojištění. Ani v tom tato komise nezklamala. Na analýzu zapomněla.

Lze říci, že existují dva základní důvody, proč tento účet není samostatný.

Zaprvé, část odpůrců samostatného účtu se domnívá, že pokud jsou důchody začleněny do státního rozpočtu, že to samo o sobě je zárukou, že tzv. „na důchody budou vždycky peníze“ a že nebude možné peníze na důchody žádným způsobem zneužít, resp. připravit o ně důchodce.

To je velmi naivní představa. Fakt, že peníze na důchody jsou součástí výdajů státního rozpočtu, přece nebrání vůbec ničemu. Ani tomu, co dnes vidíme, že budou nebo nebudou valorizovány. Naopak je to nahrávka vládě, aby tvrdila, že právě důchody (resp. důchodci) zadlužují stát, naše děti, naši budoucnost atd. a tudíž je nutné důchody krátit, ne-li přímo snížit třeba na polovinu – a bude nám všem dobře….

Druhou skupinu námitek proti oddělení důchodového účtu od státního rozpočtu reprezentuje dlouhodobě především postoj Ministerstva financí. To poukazuje, že přece důchodový účet existuje a v roční zprávě o státním závěrečném účtu je uveden stav tohoto účtu, resp. hovoří se tam o tzv. důchodovém účtu.

Tento tzv. důchodový účet však není plnohodnotný účet. Je to pouze virtuální účet, resp. jakýsi podúčet. Kdyby to byl skutečný účet, musel by být také samostatně spravován a musel by být také předmětem finančních operací a evidovat i výnosy z těchto operací, což reálně neexistuje, protože se o těchto výnosech v žádné zprávě MF nehovoří.

Ministerstvo sice ve zprávě o státním závěrečném účtu uvádí, že „součástí státních finančních aktiv je také zvláštní účet rezervy důchodového pojištění, na který se za každý rok, ve kterém byly příjmy pojistného na důchodové pojištění vyšší, než výdaje na dávky důchodového pojištění, převádí ze státního rozpočtu částka ve výši rozdílu těchto příjmů a výdajů.“

Právě toto tvrzení je jádrem postoje MF. Ministerstvo samostatně rozhoduje o použití této rezervy, nikoli někdo jiný, pokud by to byl samostatný účet samostatně spravovaný. Při poměrně velkém obratu takového účtu – a spravovaným odděleně samostatnou organizací – by jeho příjmem musel být i např. příjem z finančních operací se zůstatkem účtu, krátkodobých operací (overnighty) atd. Prostě předat na konci roku na účet státních finančních aktiv zůstatek účtu rozhodně nelze považovat za aktivní správu tohoto účtu.

Naopak, lze přepokládat, že prostředky na účtu důchodového pojištění jsou v průběhu roku používány právě pro krátkodobé operace ve prospěch likvidity dalších účtů státního rozpočtu. Pro ministerstvo je tento důchodový účet relativně pohodlným zdrojem likvidity potřebné pro hrazení nejrůznějších výdajů. Kdyby ji nemělo, pak by muselo častěji chodit na finanční trh pro krátkodobé peníze.

Příjmy ze sociálního pojištění jsou velmi masivní – více než třetina celkových příjmů rozpočtu – a také nejstabilnějším příjmem státního rozpočtu. Takové operace k posílení likvidity pomocí důchodového účtu jsou sice plně legální a také to neznamená, že jsou při nich prostředky důchodového pojištění nějak kráceny apod. Pokud však máme hovořit o samostatném managementu prostředků důchodového pojištění, pak jsou s takovým požadavkem v rozporu.

Vytvořit „Státní důchodový úřad“

Přirozeně, že správa takového účtu by vyžadovala samostatnou instituci, na kterou by se měla změnit Česká správa sociálního zabezpečení (cosi jako Státní důchodový úřad), která by měla také svoji správní radu, která by byla zodpovědná za racionální hospodaření s prostředky důchodového pojištění a také přirozeně měla kontrolní funkci. V podstatě by šlo o podobnou instituci, jak je správa zdravotního pojištění. Jsem přesvědčen, že taková přeměna by vůbec nevedla ke zvýšení počtu aparátu takového úřadu.

Součástí takového řešení pak také musí být přesně definovaná vazba mezi státním rozpočtem a důchodovým účtem v případě schodku mezi příjmy a výdaji důchodového pojištění. Také nejde o nic nového. Šlo by jen o to pokračovat v dosavadní praxi, kdy státní rozpočet vyrovnává případný schodek tohoto systému. Přitom ne vždy byl tento systém ve schodku – v roce 2018 a 2019 byl systém přebytkový. V roce 2018 to bylo 18 mld. Kč a v roce 2019 to bylo 16 mld. Kč.

Mimochodem, přemýšlel někdo, proč v těchto letech (je to jen tři roky) byl „důchodový účet“ v přebytku? Chápu, že na to jen pomyslet se zastáncům radikálního krácení důchodů ani trochu nehodí. Ale to neznamená, že se to nestalo.

Dotovat ze státního rozpočtu důchodový účet přece není nic mimořádného. Státní rozpočet přece také musí krýt výdaje na státní sociální podporu atd.

Zde je ještě nutno dodat zkušenost z první poloviny devadesátých let. Tehdy se samostatně nesledoval důchodový účet. Odtud pak pramení názory, že tehdy byl neexistující důchodový (resp. přebytek příjmů a výdajů na důchody) v systému státního rozpočtu rozpuštěn údajně v řádu až desítek miliard a o to byly zkráceny tehdejší důchody. V systému samostatně existujícího důchodového úřadu by něco takového nebylo možné.

Přitom právě hospodaření s tímto přebytkem by mělo být jednou ze zásadních činností takového úřadu. Tento přebytek by měl být samostatně spravován a jako takový by také měl být předmětem samostatného zúčtování a také zhodnocování. Tak, jak je to běžné v systémech komerčního důchodového pojištění. To samozřejmě současný virtuální účet vůbec neumožňuje.

Toto oddělené financování důchodů by rozhodně více zprůhlednilo hospodaření s těmito prostředky a mohlo by se otupit hrot některých výhrad k výši důchodů apod.

Lze očekávat, že by vyčlenění důchodového účtu ze státního rozpočtu vedlo také k tomu, že by samotný státní rozpočet v této „odlehčené“ formě byl zaměřen jen na hospodaření státu. Vedle státního rozpočtu by pak existovaly dva velké fondy – zdravotního pojištění a sociálního pojištění.

Snad ještě dodejme, že výsledná zpráva OECD, která hodnotila český důchodový systém, doporučovala i zřízení individuálních důchodových účtů, kdy každý účastník důchodového pojištění by měl průběžný přehled o svém budoucím důchodu a zároveň by se dosáhlo toho, že v minulosti nabytá práva již nebudou jakkoliv ovlivněna.

Prostředkem k tomu je právě oddělení účtu důchodového systému od státního rozpočtu především s ohledem na transparentnost. Jinak to ve stávajícím průběžném systému ani nelze učinit.

Zřízení státní sociální pojišťovny, resp. státního důchodového úřadu, by mělo vést také k tomu, že by se zmenšil prostor pro svévoli politiků zcela bez znalosti reality rozhodovat podle momentální politické představy o tak vážné věci, jako jsou budoucí důchody. Snad by také omezilo to časté dosazovaní do vedení takového úřadu spřízněných duší a jeho hodnocení podle pofidérních politických dispozic a snad ho mohlo zbavit zásahů nejrůznějších lobbistů.

  • Zdroj: casopisargument.cz